Политика интеграции: национальные особенности или национальные модели?
Подходя к делу чисто теоретически, можно выделить несколько вариантов поведения государств по отношению к иммигрантам. Вариант первый: стремиться к скорейшему их растворению в принимающем обществе. Вариант второй: пытаться удержать мигрантов на максимально длинной дистанции от местного населения. Вариант третий: организовать публичную сферу таким образом, чтобы в ней сосуществовали различные этнокультурные сообщества (а государство выступало как инстанция, которая обеспечивает диалог между такими сообществами). Таковы три возможные модели в обращении государства с новоприбывшим населением. Надо, однако, заметить, что такой ход рассуждения сослужил дурную службу исследователям.
На протяжении полутора десятков лет социологи и политологи, занимающиеся миграционной проблематикой, привычно ведут речь о трех моделях. Это ассимиляция, сегрегация (или гастарбайтерство) и плюрализм (или мультикультурализм). Первую из этих моделей обычно иллюстрируют Францией, вторую — Германией, третью — Великобританией. Между тем к данной типологии можно предъявить немало претензий.
Во-первых, при внимательном рассмотрении обнаружится, что чистых типов в политике государств по отношению к мигрантам не существует и никогда не существовало. Лица, принимающие решения, перепробовали множество разных (лежащих в русле совершенно разных логик) мер — иногда одновременно, иногда с небольшим временным интервалом.
Это понятно — ведь в деятельности чиновников прагматические соображения превалируют над идеологическими. Поведение бюрократии любого государства определяется скорее соображениями raison d’état, чем какими-либо абстрактными принципами. Неслучайно во Франции — несмотря на жестко ассимиляционистскую риторику — принималось немало решений, которые вполне могут быть истолкованы как признание различий (то есть как мультикультурализм). В свою очередь, в Германии с конца 1980-х — начала 1990-х годов идет публичное обсуждение интеграции мигрантов, а начиная со второй половины 1990-х разрабатываются конкретные меры по достижению этой цели.
Во-вторых, на протяжении последних полутора десятилетий прослеживается очевидная конвергенция различных подходов к иммиграции вообще и к инкорпорированию иммигрантов в частности. И на уровне решений национальных правительств, и на наднациональном уровне (в частности, на уровне структур Евросоюза) принимаются решения, направленные на выработку единого, общеевропейского подхода к этой проблематике.
Возникает вопрос, существуют ли вообще отдельные модели в обращении принимающих стран с мигрантами или эти модели представляют собой не более чем теоретический конструкт (и к тому же конструкт, себя изживший)?
На мой взгляд, сама постановка вопроса о различиях в поведении различных государств по отношению к включению/исключению новоприбывшего населения не лишена смысла. Главное, чтобы речь при этом шла не столько о типах (моделях), сколько о тенденциях. В самом деле, есть страны, которые на протяжении длительного времени тяготели к возможно более быстрому и полному инкорпорированию приезжих (американский «плавильный котел», французский «республиканизм»). И есть страны, которые, напротив, в течение десятилетий пытаются удержать приезжих на максимальной дистанции от коренного населения. Такая тенденция (помимо Германии, которую в этой связи не поминает только ленивый) отчетливо просматривалась в Австрии и до сих пор актуальна для Швейцарии. Наконец, есть государства, которые благоволят институционализированному плюрализму (мультикультурализму). Таковы наряду с Канадой и Великобританией Нидерланды и Швеция. Точнее, эти государства проявляли себя в таком качестве в течение последних двух десятилетий XX века. В 2000-е годы везде, кроме Канады, ситуация изменилась.
Дискуссии о влиянии исторических (культурно- исторических и историко-политических) факторов на процесс интеграции мигрантов были инспирированы исследованиями Роджерса Брубейкера. Речь идет в первую очередь о его хрестоматийном труде 1992 г.
Гипотеза Брубейкера состояла в следующем. Политическая история Франции (а именно события, начатые Французской революцией 1789 г.) предопределила господствующее здесь понимание нации как территориального сообщества — сообщества граждан. Кроме того, этой историей порождена государствоцентричная (state-centric), централистская модель политического сообщества. С французским случаем контрастирует случай Германии. Здесь государственно-территориальное единство долгое время не складывалось, в силу чего нацию стали понимать по преимуществу в этнических терминах — как сообщество происхождения и культуры.
Если применить эти два представления о природе нации к вопросу об интеграции новоприбывшего населения, то возникает своеобразная дихотомия. С одной стороны, характерное для Франции тяготение к ассимиляции, с другой — свойственное Германии тяготение к исключению этнически чуждого населения из состава нации. В той мере, в какой французский подход более государствоцентричный, инклюзивный и ассимиляционистский, он нашел выражение в законодательстве о гражданстве, предусматривающем право земли, и напротив, в той мере, в какой немецкий подход более этноцентричный и эксклюзивный (от слова «исключение»), он нашел выражение в законодательстве о гражданстве, основанном на праве крови (jus sanguinis) и почти не предусматривающем право земли.
Право земли означает, что дети иммигрантов, родившиеся на территории Франции, имеют право на французское гражданство. Хотя оно не является автоматическим — вступление в гражданство, как правило, происходит по достижении совершеннолетия.
Право крови означает определение гражданства ребенка по гражданству родителей. Оно не предусматривает права на гражданство страны, в которой этот ребенок родился и вырос. (Хотя, разумеется, никто не запрещает ему ходатайствовать о предоставлении такого гражданства. Но решение о том, предоставить гражданство или отказать в нем, остается на усмотрении властей.) Отсутствие в немецком законе права на гражданство по факту рождения привело к абсурдной ситуации. Выходцы из Турции, прожившие на территории Германии полтора-два десятка лет, в большинстве своем не обретали немецкого гражданства. Они считались иностранцами. Тот же правовой статус имели и их дети — даже те из них, кто окончил немецкую школу.
Упорное нежелание немецких элит (и значительной части немецкой общественности) пересмотреть явно устаревший закон о гражданстве Роджерс Брубейкер объяснил именно приверженностью немецкого общества «этническому» представлению о национальном сообществе. И напротив, причину относительной легкости, с какой во Франции, начиная с 1889 г., иностранцы и их дети становятся гражданами, американский социолог возводит к утвердившейся в этой стране территориальной трактовке нации.
У Брубейкера нашлось множество последователей, но при этом и множество противников. Критики гипотезы Брубейкера указывали, в частности, на проблемы с ее верификацией. Целый ряд аналитиков предпочли переключить внимание с культурных на структурные факторы процесса интеграции.
Шаг в сторону теоретического компромисса между «культуралистским» и «структуралистским» подходами сделала Ясмин Сойсал. Британская исследовательница ставит вопрос о различиях в режимах инкорпорирования, действующих в разных странах. Эти режимы определяются, с одной стороны, тем, в каких терминах протекают национальные дискуссии о включении мигрантов, а с другой — организационными структурами, то есть институтами, в рамках которых происходит такое включение. Значимость дискурсивных факторов интеграции, таким образом, не отрицается. Но не меньшее значение для успешного инкорпорирования нового населения (или, напротив, пробуксовывания в ходе этого процесса) имеет работа институтов. Это в первую очередь правовые и экономические институты.
Развивая мысль Ясмин Сойсал, американский социолог и политолог Гарри Фриман предлагает схему, которая синтезирует «культурно ориентированные» и «институционально ориентированные» подходы к проблеме. Согласно Фриману, процесс интеграции мигрантов определяется взаимодействием институтов принимающего общества, с одной стороны, и ожиданий мигрантов — с другой. Под институтами понимаются, в частности, институты права (прежде всего законодательство об иммиграции и о гражданстве), институты рынка (определяющие структуру занятости местного и приезжего населения), институты социальной защиты (welfare state) и институты культуры. Что касается ожиданий мигрантов, то речь идет прежде всего о том, ориентировано ли приезжее население на временное (пусть и долгосрочное) пребывание в стране или на постоянное жительство.
Итак, процесс интеграции мигрантов одновременно протекает в четырех сферах. Во-первых, это рынок труда и трудовые отношения. Важнейшие параметры интеграции в данном контексте — это занятость и доход (уровень зарплаты у наемных работников, прибыль у тех, кто организует собственный малый бизнес). Во-вторых, это сфера административно-правовая. В нее входят прежде всего законы (причем как выполняемые, так и невыполняемые), от которых напрямую зависит жизнь приезжего населения. В-третьих, это система социальной защиты. Она охватывает начальное и среднее образование, неотложную медицинскую помощь и медицинское страхование, пособие по безработице, пособие по утрате трудоспособности и т. д. То, в какой мере мигранты имеют доступ к этой системе, непосредственным образом влияет на их интеграцию. Исключенность из системы социальной защиты — очевидное препятствие интеграции. В четвертых, это сфера культуры. Именно в культурной сфере накапливаются основные напряжения, связанные с разными представлениями об интеграции у принимающей стороны и у приезжих. Это использование родного языка в публичной сфере, публичная демонстрация культурной отличительности (дресс-код, строительство культовых зданий), а также сохранение паттернов поведения, связанных с традицией страны происхождения (от особенностей кухни до семейных отношений).
Размышляя о режимах инкорпорирования мигрантов, Фриман предлагает сосредоточиться не на изучении устойчивого набора (постоянных) факторов, а на сложном переплетении (изменчивых) обстоятельств структурного и культурного свойства. К числу этих обстоятельств относятся:
а) иммиграционная политика и политика в сфере гражданства;
б) тип организации экономики;
в) тип системы социальной защиты (welfare state);
г) культурные характеристики мигрантского населения и характер культурной политики принимающей страны.
Иммиграционная политика может быть открытой, умеренно открытой, рестриктивной или вовсе отсутствовать. Она может быть открытой по отношению к временной трудовой миграции и рестриктивной по отношению к миграции с целью постоянного жительства. Политика в сфере гражданства (режим гражданства) обычно соответствует иммиграционной политике. Государство может, например, поощрять временную миграцию, пытаясь при этом препятствовать натурализации мигрантов.
С точки зрения типа организации экономики существует различие между либерально-рыночными государствами и странами с регулируемой рыночной экономикой. С точки зрения системы социальной защиты принято, в соответствии с классификацией, предложенной Гёстой Эспинг-Андерсеном, выделять три типа государств благосостояния: либеральные, корпоратистские и социал-демократические. Для либеральных государств характерен примат рынка, социальные права привязаны к рынку. В государствах корпоративистского типа признается и гарантируется широкий объем социальных прав, однако количество их получателей ограничено. Наконец, социал-демократическое государство благосостояния предоставляет социальные права практически всему населению.
К либеральному типу относятся США, Австралия и Швейцария, к корпоратистскому — Франция, Германия, Австрия, Италия, а к социал-демократическому — страны Скандинавии и Нидерланды. Что касается таких стран, как Канада и Великобритания, то они представляют собой промежуточный тип, в котором сочетаются элементы либерального и социал-демократического государства благосостояния.
Наконец, то, как протекает процесс инкорпорирования новоприбывшего населения, зависит от культурных характеристик этого населения и от политики государства в культурной сфере. К числу культурных характеристик относятся прежде всего языковая и социальная компетенции мигрантов (в какой мере они владеют языком принимающей страны и разделяют ли образцы поведения, характерные для большинства принимающего населения).
Опираясь на построения Фримана, позволим себе следующую компиляцию.
Здесь трудно удержаться от вопроса, в какую из приведенных ячеек может быть помещена Россия. Обсуждению российской специфики посвящена отдельная глава настоящей книги (см. гл. 17). Однако имеет смысл забежать вперед и сделать несколько коротких замечаний.
Иммиграционную политику России трудно назвать последовательной. Пожалуй, ее следует характеризовать как умеренно открытую. Но политика гражданства при этом является скорее рестриктивной. Организация экономики в России также не укладывается ни в один из предложенных выше типов, хотя скорее тяготеет к регулируемой рыночной модели. Еще сложнее ответить на вопрос, какая у нас действует система социальной защиты. По Конституции Россия является социально ориентированным государством, но дистанция, существующая между положениями Основного закона и реальностью, ни для кого не является секретом. Наконец, отсутствует ясность и в вопросе о культурной политике. В заявлениях высших лиц государства содержатся сигналы «в разных направлениях» — от жесткой установки на ассимиляцию до поддержки культурного разнообразия. Правда, такая поддержка адресована лишь автохтонному населению и не распространяется на приезжих из-за пределов России. Но остается не совсем понятным, как эти две установки будут сочетаться в условиях, когда население крупных российских городов — как раз в результате иммиграции — становится все менее однородным в этническом отношении.
