Европейский союз и проблемы интеграции

Интеграционные процессы активно исследуют и политологи, и экономисты во всем мире. Продвигаться в направлении интеграции страны обычно начинают в экономической сфере. Образуется зона свободной торговли, в рамках которой ликвидируются торговые барьеры между странами-участницами. Если зона свободной торговли оказывается недостаточной формой объединения, страны могут двигаться к таможенному союзу, то есть создают таможенную границу, единую для всего объединения, и определяют единый уровень тарифов. От таможенного союза они могут перемещаться к единому экономическому пространству. Это та схема, которая была использована в Европейском союзе.

Развитие идеи объединенной Европы

Истоки идеи европейской интеграции стоит искать не в экономике, а в политике. Еще с эпохи Средних веков мы встречаем рассуждения о том, что постоянные войны, которые происходят в Европе, приносят всем беды и страдания. Для того чтобы избежать войн, необходимо создать некую общую структуру. Если страны способны обеспечить систему постоянных договоренностей между ведущими суверенами Европы, людьми, которые принимают решения, тогда и войн не будет. Мотив мира был доминирующим на этом этапе исторического развития.

На заре Нового времени герцог Сюлли, ближайший соратник Генриха IV, французского короля, представил так называемый «великий проект» общеевропейского объединения, предлагая Франции ведущую роль. В подобных проектах авторы зачастую отдавали приоритет своей стране, что сказывалось на восприятии инициатив в других державах.

В XVII–XVIII веках заметно постепенное движение в сторону более подробной проработки структуры гипотетической общеевропейской организации. Один из известных англо-американских деятелей Уильям Пенн, в честь которого, как основателя колонии, был назван штат Пенсильвания, представил проект парламентской ассамблеи с разными институциональными структурами, описав, как могла бы выглядеть система принятия решений в подобном союзе. Подобный же проект представил и французский аббат Сен-Пьер. Идея витала в воздухе, но до ее воплощения было еще далеко.

Существенная часть деятелей революционного движения XIX века в своих трудах упоминали, что все народы должны сформировать общность, например федеративные структуры. К концу XIX века эти идеи сформировались в движения за создание федеративной Европы. В начале XX века эта идея воспринималась уже как нечто само собой разумеющееся. С этим, например, связан памфлет Ленина «О лозунге Соединенных Штатов Европы». Ленин счел необходимым отреагировать на модную идею, указав, что при капитализме Соединенные Штаты Европы либо невозможны, либо реакционны.

Из «питательного бульона», который формировался на протяжении веков, стали развиваться более осязаемые явления политической жизни. Первое — это панъевропейское движение.

Австрийский граф Рихард Куденхове-Калерги стал в годы Первой мировой войны под воздействием всего произошедшего пламенным сторонником идеи о том, что необходимо всеми силами предотвратить новые войны, а сделать это можно только через создание панъевропейского союза с участием стран Европы. Обсуждалось отдельно, должна ли в этом объединении участвовать Советская Россия. Идея легла в основу достаточно широкого общественного движения. Граф Куденхове-Калерги, пользуясь тем, что его аристократический статус открывал ему многие двери, активно общался с политиками по всей Европе, пытался доказать, что панъевропейская идея имеет смысл, но все равно остался в статусе общественного активиста. И сейчас отделения Панъевропейского союза, который создал Куденхове-Калерги, существуют, хотя роли на сегодняшней день, конечно, не играют — просто потому, что возникли существенно более представительные организации, которые занимаются этой тематикой.

Одним из успехов графа было взаимодействие с французской политической элитой: так возникло предложение французского министра иностранных дел Аристида Бриана по формированию панъевропейского объединения в период второй половины 1920-х — начала 1930-х годов. На площадке Лиги Наций шли подробные обсуждения возможных условий объединения. Но в момент, когда можно было бы перейти к практике, ситуация в Европе стала усложняться. Ушли из жизни инициаторы проекта, Бриан с французской стороны, Штреземан в Германии, и одновременно начался подъем нацизма, который двинул европейскую историю совсем в другом направлении.

Реализация проекта была отложена, но идея сохранилась. В 1940 году, когда Франция оказалась под ударом со стороны нацистской Германии, Черчилль в условиях абсолютного цейтнота и бедственного положения предлагал создать общее государство Великобритании и Франции и совместно защититься от нацистов.

Параллельно с идеологическим развитием накапливался опыт использования экономических механизмов, в чем-то похожих на интеграционный процесс, но не на уровне Европы в целом. Например, таможенный союз, который объединял немецкие земли с 30-х годов XIX века, когда Германия, по сути, еще представляла собой совокупность разрозненных мини-государств. Это тоже можно рассматривать как интересный опыт протоинтеграции.

Интересен и опыт Австро-Венгерской империи, когда из лоскутков формировалось общее пространство. Но все-таки здесь следует проявлять осторожность в использовании термина «интеграция». Имперские объединения — это особая форма организации общества на обширной территории, когда суверен распространяет свою власть на некое пространство, обеспечивает его защиту и под властью этого суверена развивается конгломерат наций, обычно собранный в ходе войн. Процесс интеграции предлагает обратную логику: нет суверена, нет объединения сверху, страны-участницы сами принимают решение, что в их интересах устранить барьеры между собой. Они сами решают, что именно передать в компетенцию наднациональных институтов, а что не передавать. Отличие принципиальное.

В ходе Второй мировой войны появлялись революционные манифесты о необходимости прийти к форме мирного взаимодействия между странами Европы, но по понятным причинам эти идеи оставались сугубо умозрительными вплоть до окончания войны. Первая попытка создать объединение, с тем чтобы преодолеть противоречия, которые привели к войне, — появление Совета Европы в 1949 году. Черчилль, на идеи которого отчасти опирались энтузиасты послевоенного панъевропеизма, говорил, что страны, разделяющие общие ценности, общие представления о свободе и правах человека, должны объединиться. Совет Европы изначально мог стать центром в том числе и экономического сплочения, но в силу обстоятельств этого не произошло.

Параллельно с Черчиллем и другими идеологами, которые провозглашали громкую политическую цель, были и те, кто считал, что нужно идти с другого конца — от конкретных форм экономической деятельности, что постепенно позволит выйти на полноценную интеграцию.

Одним из этих людей был Жан Монне, известный французский политический деятель. Еще во время войны он пытался налаживать мосты между странами Европы, хотел объединить их усилия для достижения общих целей. После войны он стал одним из активных сторонников идеи, что нужно развивать интеграцию с экономической стороны, получил поддержку на правительственном уровне, и благодаря этому постепенно начал развиваться реальный интеграционный процесс. С 1952 года начало работу Европейское объединение угля и стали. Это наименование не кажется внушительным широкому кругу людей, но именно на этих отраслях основывается военно-промышленный комплекс. Если страны объединяют усилия в этой области, то они на практическом, низовом уровне фактически заявляют, что воевать друг против друга не собираются, а собираются формировать общее пространство.

В то же время идеи создания европейского оборонительного сообщества не реализовались, поскольку противоречия взяли верх над идеей объединения. В первую очередь Франция, которая изначально была лидером интеграционных идей, в области обороны оказалась более консервативной. С 1957 года, когда появилось Европейское экономическое сообщество, выстраивается понятная логика развития европейского интеграционного процесса. Именно отталкиваясь от экономики, интеграционные механизмы распространялись на другие сферы в тех ситуациях, когда это становилось возможным и желательным.

В годы холодной войны возможность политической интеграции была очень ограниченна, поскольку вопросы безопасности для Западной Европы оставались сугубо прерогативой НАТО, и это был принципиальный момент. Ни о каком расширении западных институтов на Центральную и Восточную Европу речи быть не могло из-за противостояния блоков. Эти факторы в числе прочих определяли динамику интеграции.

После того как ограничения исчезли, интеграционный процесс существенно ускорился, и в 1993 году возник Европейский союз. Это было не просто переименование Европейского экономического сообщества, а существенное изменение — к экономике добавилось взаимодействие в области правосудия, внутренних дел, внешней политики и по вопросам безопасности. В этом обновленном виде ЕС продолжает функционировать, являясь весомым доказательством того, что интеграционная идея может работать и приносить преимущества странам-членам союза.

Европейский союз

ЕС — объединение уникальное. Степень интеграции, которая была достигнута, беспрецедентна. Все интеграционные группировки, которые появляются в мире, в той или иной степени ориентируются на опыт Европейского союза. Но в силу иного соотношения между интересами отдельных стран-членов в других интеграционных группировках просто не хватает такой критической массы, желания двигаться настолько далеко в области интеграции, насколько это сделал Европейский союз.

Один из основных мотивов интеграции в том, что при сохранении разнообразия стран на Европейском континенте, которые взаимодействуют друг с другом в традиционном ключе, без интеграционных институтов, каждая из стран, включая самые крупные, на глобальном уровне будет выглядеть довольно слабо. Меняется мир, меняется соотношение между великими державами, Европа как совокупность стран, где каждая сама за себя, в этой новой картине мира, особенно после Второй мировой войны, оказывается недостаточно конкурентоспособной. Если же страны работают вместе, если они тесно интегрируются, то могут представлять собой один из центров мирового развития, мировой политики, то есть могут сохранить за собой тот экономический, политический вес, к которому они привыкли на протяжении истории.

Сегодня, например, по показателям валового внутреннего продукта ЕС находится на ведущих позициях, сопоставимых с Соединенными Штатами. Но если мы возьмем отдельно Германию — крупнейшую экономику Европейского союза, опережающую все остальные страны ЕС, взятые по отдельности, то она не попадает в лигу лидеров.

Отсутствие внутренних барьеров на пространстве интеграционного объединения позволяет сделать суммирование ВВП, суммирование экономических показателей не просто цифрой статистики, а реальностью. Стимулируется интенсивное развитие транснациональных связей внутри объединения, чтобы производства, компании работали на всем пространстве, не особенно замечая границы между государствами.

При этом границы все же остаются, в первую очередь в тех областях, где это важно для самоощущения народов, в сферах, которые определяют суверенитет страны. Речь не идет о гомогенизации Европейского союза — каждая страна остается специфичной, она может принимать собственные законодательные установления. Но в том, что касается деятельности экономических субъектов, в том, что касается перемещения в контексте четырех свобод (свободы движения людей, товаров, услуг и капиталов), Европейскому союзу удалось продемонстрировать впечатляющие результаты. Сейчас мы можем говорить о том, что во многих областях практической бизнес-деятельности люди работают не столько в какой-то отдельно взятой стране Европейского союза, сколько на этом пространстве в целом.

Проблемы интеграционных группировок

ЕС, имея в своем багаже преимущества, созданные в ходе интеграционного процесса, сталкивается с новыми вызовами. Это и вопросы миграции, которые сейчас очень активно обсуждаются, и вопросы устойчивости еврозоны в целом. Можно заметить тенденцию смотреть на эти проблемы как на свидетельство того, что Европейский союз находится в глубоком кризисе. Думаю, необходимо учитывать сложность этого образования, количество тем, по которым оно работает, и не считать, что каждая проблема, о которой мы слышим, критична. В случае, когда речь идет о такого рода сложных структурах, в любой момент времени у них можно обнаружить сложности и внутренние противоречия. Само по себе это не является критерием, который позволяет оценить успешность объединения в целом.

Давайте обратимся к тому, как создается интеграционная группировка. Создается наднациональный уровень управления, возникают институты, которые одобряются всеми странами-членами. После того как они одобрены, они обладают своей компетенцией. В рамках этой компетенции они принимают решения, обязательные для стран-членов. То есть в дополнение к уровням управления — муниципальному, региональному, национальному — внутри стран возникает наднациональный уровень.

Основной принцип принятия решений в Европейском союзе, который не так просто воплотить в жизнь, но на этот принцип оглядываются и стараются его реализовать, — это принцип субсидиарности. Субсидиарность — принцип, согласно которому решения должны приниматься на самом низком уровне из тех, где это получается эффективно. То есть, если можно решить вопрос на уровне муниципалитета, не нужно его переводить на уровень региона. Если можно решить на уровне региона, не нужно переводить на уровень страны. И то же самое возникает между уровнем национальным и уровнем Европейского союза: если решения успешно, эффективно принимаются на уровне страны-члена, то незачем переводить их на уровень институтов Европейского союза; если возникают проблемы, которые важны для всех стран, то это тот самый случай, когда решения должны приниматься на уровне ЕС.

Сложность возникает с определением критериев эффективности, то есть что мы будем считать достойным перенесения на уровень ЕС, а что — нет, но это вечный вопрос, ежедневно возникающий в политике. Страны-члены в каждом конкретном случае решают, нужно ли им это или не нужно, интересно или нет, это закрепляется последовательно в различных документах, начиная с договора, который лежит в основе Европейского союза, где закрепляются компетенции отдельных институтов. В Европейском союзе к настоящему моменту наработано обширное коммунитарное законодательство, общее для всех стран ЕС, которое не заменяет полностью национальное законодательство, но дополняет его в тех областях, в которых ЕС решил работать вместе. Это законодательство — основа, которую должны принимать все страны-члены. Соответственно, это один из важнейших элементов процесса вступления в Европейский союз.

Европейский парламент, в отличие от подавляющего большинства международных структур, где есть парламентское взаимодействие, является необычной парламентской ассамблеей, куда делегируют представителей из национальных парламентов. В парламент ЕС члены избираются на прямых выборах и обладают полномочиями участвовать в принятии решений. Полномочия Европейского парламента не просто консультативные, и его способность влиять на политику медленно, но верно расширяется.

Мы видим, что Евросоюз — система развитая, сложная и в целом успешная, но, конечно, сталкивающаяся со множеством вызовов. Никто не знает, как удастся решить проблемы, которые раньше просто не возникали. Многие страны мира на пути интеграции оглядываются на Европу: окажется ли для ЕС интеграционная надстройка скорее преимуществом или недостатком? Если выяснится, что интеграционные механизмы действительно хороший инструмент, чтобы преодолевать в том числе и возникшие проблемы, и если выяснится, например, что на более длительном промежутке времени единая валюта, вошедшая в оборот всего-то в 2002 году, оправдывает себя, то и другие регионы об этом задумаются.

Если окажется, что единая валюта приносит больше проблем, чем преимуществ, то другие сделают вывод, что, наверное, не стоит слишком быстро двигаться в этом направлении. Но большая часть экономического мейнстрима склоняется к мнению, что при соблюдении ряда условий, которые даже в Европейском союзе не удается реализовать полностью, единое экономическое пространство, единая валюта — это преимущество, снижение транзакционных издержек. То, что лишние барьеры исчезают, должно способствовать экономическому росту. Но оговорка «при соблюдении условий» очень существенная. Соответственно, каждая из интеграционных групп думает о том, что в итоге ей окажется по силам.

Интеграционные образования в мире

Практически в любом регионе мира вы найдете интеграционные группировки. В последнее время в Африке интенсивно развивался процесс общей региональной интеграции — Африканский союз. Хотя в данном случае вновь может возникнуть терминологический вопрос. Обычно, когда говорят об интеграции, имеют в виду создание наднациональных институтов и формирование общей экономической зоны. В Африке, например, сформировалась группа западноафриканских стран — ЭКОВАС, в Восточной Африке — Восточноафриканское сообщество и так далее, то есть появляются отдельные субрегиональные объединения, и все их члены принимают участие в развитии Африканского союза. Созданный на основе Организации африканского единства, последний пока скорее может быть отнесен к традиционным международным организациям, но претендует на то, чтобы превратиться в полноценную интеграционную группировку за счет постепенного объединения зон свободной торговли, экономических пространств существующих субрегиональных африканских объединений.

Нечто похожее происходит в Латинской Америке, где существует объединение Меркосур (восточная половина Латинской Америки), Андское сообщество (в западной части, где расположены Анды). Эти структуры остаются, но сейчас прорастает общее для всей Южной Америки объединение — УНАСУР. Постепенно на общерегиональный уровень переходят компоненты, которые можно назвать интеграционными. Однако реализация всех заявленных планов потребует немало времени.

В Северной Америке в силу сильного дисбаланса между Штатами и остальными странами ситуация иная. Есть НАФТА, зона свободной торговли, но это меньший уровень сплочения стран-участниц, чем интеграционное объединение. Зоны свободной торговли не считаются полноценной формой интеграции, разве что первым шагом в этом направлении. Но тем не менее НАФТА была существенным достижением, позволившим и Канаде, и Мексике использовать экономический потенциал Соединенных Штатов, а Штатам использовать и рынок, и возможность для размещения элементов производств на территории соседей.

В Азии развивается АСЕАН (Ассоциация стран Юго-Восточной Азии), которая с 1967 года довольно медленно шла по пути интеграции. Она всегда причислялась к интеграционным группировкам, но не стремилась продемонстрировать высокую степень интеграции из-за противоречий между странами-участницами. Однако потенциал данной организации весьма велик. По демографическим показателям, в странах АСЕАН, если их взять как группу, проживает более 600 миллионов человек, то есть больше, чем в 500-миллионном Европейском союзе. Конечно, это население существенно беднее, уровень экономического развития стран меньше, но потенциал развития очевиден. Если удастся преодолеть проблемы в сфере экономики, уровня жизни, инфраструктуры — а опыт Китая и ряда других стран региона уже сегодня показывает, что это в принципе возможно, — то и в Азии интеграционный процесс может стать неплохим подспорьем мирового экономического развития.

Есть попытки создания группы интеграционного порядка в арабских странах вплоть до введения общей валюты стран Персидского залива. Не стал бы делать далеко идущие прогнозы, так как в данном регионе нередко возникают эксцессы, не связанные с экономикой или интеграцией, а завязанные, скорее, на безопасность и межгосударственные отношения. С другой стороны, проблемы войны и мира при определенных условиях, как показывает европейский опыт, как раз и могут стать стимулом к интеграции.

Продолжая перечень интеграционных групп, конечно, необходимо упомянуть Евразийский экономический союз. Члены Евразийской экономической комиссии напрямую говорят, что используют опыт ЕС и движутся в том же направлении. Слышны и критические голоса, указывающие на сильно отличающийся от Европейского союза состав стран-участниц, другую структуру экспорта и производства. Прямые параллели проводить довольно сложно, но в какой-то степени опыт европейской интеграции действительно может пригодиться.

Есть разные формы межгосударственного экономического взаимодействия в Океании. Островные государства, разбросанные на огромном пространстве, скорее склонны к тому, чтобы останавливаться на зоне свободной торговли, но не идти дальше.

Многосоставный характер интеграции — это важное достижение Европейского союза. В ЕС экономическую интеграцию дополняет взаимодействие в сфере правосудия и внутренних дел, в сфере внешней политики, политики безопасности. Но и другие интеграционные объединения периодически задумываются о расширении поля деятельности. Решение всегда в руках стран-членов, и в этом преимущество интеграции. Ее цель не в максимальном сплочении, приближении к «идеалу» огромного государства, а в максимальной полезности для участников — как для государств, так и для граждан. Кстати, как раз Жан Монне говорил об интеграции (не без доли риторического преувеличения): «Мы не создаем коалиции государств — мы объединяем людей».