1. Возникновение пенсионной системы
Первые пенсии появились очень давно. Пенсионные выплаты ветеранам производились уже в Древнем Риме. В средневековых итальянских городах существовали пенсии почетным гражданам. Но пенсия в современном понимании четко ассоциируется с именем немецкого канцлера Отто фон Бисмарка, правительство которого в 1880-е годы приняло ряд законов, касающихся социального страхования, включая пенсионное страхование. Это можно считать рождением современных пенсионных систем. После успешного опыта Германии аналогичные программы стали вводить европейские и отдельные неевропейские страны. Например, в Аргентине и Австралии первые пенсионные системы появились еще до Первой мировой войны.
Особенностью пенсионной системы, введенной Бисмарком, стал широкий охват населения — почти всех рабочих и части служащих. Это отличает современные пенсионные системы от пенсионных выплат древности или Средневековья, когда их получали немногочисленные категории населения. Кроме того, введенные правила были одинаковыми для рабочих различных предприятий.
Первые пенсионные системы, как правило, были накопительными. Чтобы получить право на пенсию, надо было его заработать, отчисляя в систему взносы. Также был очень высоким — около 70 лет — пенсионный возраст при более низкой продолжительности жизни.
Потрясения Первой мировой войны, Великой депрессии, Второй мировой войны сильно изменили возможности государства по поддержанию систем, основанных в начале XX века. И здесь появляется второй родоначальник современных пенсионных систем — британец лорд Беверидж, который в 1944 году стал автором другой модели пенсионного обеспечения, кардинально отличавшейся от модели Бисмарка.
В немецкой модели, введенной Бисмарком, выплаты зависели от предыдущего вклада человека, то есть они были пропорциональны трудовому стажу и заработку работника. Самые первые версии этих систем были накопительными. Беверидж, предлагавший британскому правительству создать универсальную пенсионную систему в годы Второй мировой войны, исходил из того, что кризис и затем война уничтожили пенсионные накопления. И надо было немедленно обеспечить на послевоенное время выплаты всем тем, кто участвовал в войне, и тем, кто на войне потерял кормильца. Поэтому в этой модели всем гражданам выплачиваются абсолютно одинаковые по размеру, универсальные, не связанные с предыдущими трудовыми заслугами пенсии, основанием для которых выступает достижение некоторого возраста. В разных странах по-разному, но часто вводится требование, например, определенной длительности проживания в стране. Иными словами, в модели Бисмарка главное — чтобы пенсия компенсировала утраченный заработок, а в модели Бевериджа — защита от бедности в старости. В принципе, часть различий между современными государственными пенсионными системами связана с тем, делают ли они акцент на модели, заложенной Бисмарком, или на модели, предложенной Бевериджем.
2. Различия в пенсионных системах
Пенсионные системы достаточно многообразны, но на аналитическом уровне их можно описать несколькими типами. Во-первых, пенсионные системы различаются в зависимости от доминирующего принципа финансирования: распределительный либо накопительный принцип. Распределительная пенсия — когда налоги и взносы, которые поступают в пенсионную систему, сразу же отправляются на выплату нынешним пенсионерам. Накопительная — когда пенсионные взносы инвестируются на финансовых рынках. Часто при накопительном финансировании средства учитываются на индивидуальных пенсионных счетах.
Во-вторых, различия существуют по принципу расчета пенсий: есть системы с установленными выплатами, когда вы знаете, что получите 55% или 60% от вашей заработной платы, и есть системы с установленными взносами, когда вы знаете, что получите ровно столько, сколько вложили в эту систему. Соответственно, ваша пенсия будет равна сумме уплаченных за вашу трудовую жизнь взносов и некоторому размеру индексации либо накопленному доходу.
В-третьих, есть системы, в которых пенсионные взносы учитываются на индивидуальных счетах, а в других все поступает в единый неперсонифицированный солидарный фонд.
И, в-четвертых, есть системы, которые ориентированы на то, что государственная пенсия связана с ранее уплаченными взносами, а есть те, в которых существенную часть государственных пенсий составляет универсальный, одинаковый для всех компонент. Как правило, в таких системах большую роль в доходах пожилых людей играют различные профессиональные, индивидуальные частные пенсии, а также другие формы сбережений.
Эти четыре критерия описывают существенную часть многообразия пенсионных систем в разных странах.
3. Факторы, влияющие на пенсионную систему
Пенсионные системы появились как продукт индустриализации. В дальнейшем на их развитие влияли прежде всего демографические и экономические факторы, определявшие спрос на пенсии и возможности экономики по их финансированию. Свою роль играли также социальные и политические факторы: расширение масштабов бедности, рост социальной напряженности, усиление роли левых партий и профсоюзов или, напротив, рост популярности идей экономического либерализма.
Например, пенсионные системы начала XX века были достаточно жесткими по своим условиям: высокий пенсионный возраст, небольшой размер выплат. Массовое обнищание населения, потеря сбережений в годы Второй мировой войны повлияли на появление модели Бевериджа с ее всеобщим охватом и фокусом на предотвращение бедности.
Одновременно в послевоенный период сложились очень благоприятные демографические и экономические условия. Население европейских стран было еще очень молодым, с большой и быстрорастущей численностью трудоспособного населения и очень небольшой долей пожилых. В экономике наступила эпоха славного тридцатилетия, когда Европа переживала этап бурного экономического роста. Все эти факторы, безусловно, сказались на выборе в пользу достаточно щедрых государственных пенсионных систем, основанных на распределительном финансировании, при котором взносы с работников сразу направляются на выплаты нынешним пенсионерам.
С 70-х годов прошлого века ситуация начала меняться. Население всех развитых стран заметно постарело, а вслед за ним начало стареть и население развивающихся стран. Численность трудоспособного населения сокращалась, а численность пожилого населения росла. Эти сдвиги происходили как по причине низкой рождаемости, так и по причине успехов в снижении смертности в развитых странах.
Одновременно ухудшились экономические условия. Уже ни одна развитая страна и далеко не все среднеразвитые страны не могут похвастаться такими темпами экономического роста, какие были в послевоенной Европе. Поэтому пенсионные системы XXI века уже не могут быть настолько щедрыми, как раньше.
Менее заметны другие вызовы пенсионным системам — факторы, связанные с изменением структуры занятости. Ныне существующие пенсионные системы создавались в условиях ранней индустриализации. Большинство занятого населения работало в промышленности с достаточно предсказуемой трудовой биографией: человек лет в 15–17 приходил на предприятие и дальше работал на нем вплоть до выхода на пенсию. Какие-то экономические катаклизмы более-менее касались всех. Если экономических катаклизмов не происходило, можно было достаточно легко предсказать уровень заработной платы и трудовую биографию. Под это были выстроены пенсионные системы в европейских странах, в том числе с достаточно большим компонентом профессиональных пенсий.
Сейчас большинство развитых стран, в том числе и Россия, переживают период деиндустриализации. Занятость в сфере услуг менее стандартна и стабильна и по графику работы, и по динамике заработных плат, и по частоте смены рабочего места. Современные трудовые биографии становятся более разнообразными и более прерывистыми. Люди чаще меняют рабочие места, иногда сферы занятости. Четкой линейной связи между возрастом, стажем и заработной платой больше нет. И эти сдвиги тоже влияют на то, что начался поиск новых моделей пенсионной системы, отличных от тех, которые были созданы в XX веке.
4. Эволюция пенсионных систем
Чаще всего меняют отдельные параметры действующих систем. Например, порядок индексации или ограничения на минимальный или максимальный размер пенсии, границы пенсионного возраста. Значительно реже проводят системные изменения: способ финансирования пенсий или изменение пенсионной формулы — того, как формируются пенсионные права и рассчитываются пенсии. Примеры радикальных изменений пенсионных систем можно встретить в Европе в послевоенное время, в Латинской Америке в 80–90-е годы, в бывших социалистических странах и ряде европейских стран в 1990–2000-е годы.
Большинство развитых европейских стран существенным образом поменяли свои пенсионные системы в первые десятилетия после окончания Второй мировой войны. Следующая волна системных реформ в Европе началась в 1990–2000-е годы. Лидером здесь оказалась Швеция, внедрившая систему условных накопительных счетов и небольшое накопительное финансирование. Но в целом больше радикальных реформ происходило в странах Центральной и Восточной Европы.
Латинская Америка в 80–90-е годы реформировала традиционно развивавшиеся там распределительные пенсионные системы с установленными выплатами в направлении либерального варианта систем, основанных на индивидуальных счетах, установленных взносах и накопительном финансировании. Пионером такой реформы выступило Чили, где накопительная система стартовала в 1981 году. В 90-е годы этот опыт стал активно пропагандироваться Всемирным банком и МВФ. В результате другие страны Латинской Америки тоже стали пытаться внедрять накопительные пенсионные системы, часто заменяя ранее действовавшие, отказываясь от них. Опыт накопительных реформ оказался очень разным, но в основном не таким успешным, как в Чили. Поэтому многие страны Латинской Америки в 2000-е годы снова вернули в свои пенсионные системы больше распределительной компоненты, а также некоторую страховку от бедности в виде социальных пенсий.
На пространстве СНГ уместно вспомнить опыт Казахстана, который перешел на накопительную систему с января 1998 года. В России многоуровневую пенсионную систему с накопительным элементом начали формировать с 2002 года.
При радикальных изменениях возникает вопрос, что делать с пенсионными правами, полученными в прежней системе. В Чили, например, все предыдущие обязательства были конвертированы в облигации. Как правило, ограничивают вход в новую систему для определенных, относительно молодых возрастов. Это растягивает пенсионную реформу на длительное время, но отчасти решает проблему двойного бремени обязательств по старой и новой системе. В России, например, накопительное финансирование вводилось вначале для женщин 1957 года рождения и мужчин 1952 года рождения и моложе, а потом вообще для лиц 1967 года рождения и моложе. Кроме того, согласно российскому законодательству, пенсия по новым правилам не может быть ниже, чем по старым. Это делает реформы более мягкими, плавными, менее болезненными для населения.
5. Российская пенсионная система
В России пенсионное обеспечение отдельных категорий занятого населения в виде различных касс взаимопомощи начало развиваться еще до революции 1917 года. Затем, при большевиках в 1920-е годы, появилось пенсионное обеспечение красноармейцев, инвалидов и отдельных категорий работников, занятых, как правило, в стратегически важных отраслях. Число таких профессиональных систем постоянно росло. И, наконец, в 1956 году они были объединены в единую пенсионную систему для рабочих и служащих в СССР. Но даже в то время за рамками пенсионного обеспечения оставались колхозники. Пенсионное обеспечение колхозников появилось только в 1965 году. Только начиная с 1965 года в СССР пенсионная система стала, по сути, всеобщей. Все: и рабочие, и служащие государственных предприятий, и колхозники — имели право на государственную пенсию.
За рамками советской пенсионной системы оставались малочисленные категории самозанятого населения, тех, кто не работал на государственных предприятиях. Также пенсию не получали те, кто вообще никогда не работал. В 80-е годы численность таких категорий населения начала расти. Одновременно усиливалась зависимость пенсионной системы от дотаций из бюджета. С этими тенденциями связано принятие российского закона о государственных пенсиях в конце 1990 года.
В этом законе реализован подход всеобщего пенсионного обеспечения для всех категорий занятых. Кроме того, появились социальные пенсии, которые давали право на получение пенсии даже тем, кто не работал ранее, то есть тем, кто не имел права на трудовую пенсию. Единственное, эту социальную пенсию люди могли получать на 5 лет позже общеустановленного возраста. Если общий возраст пенсии по старости в России 55 лет у женщин, 60 лет у мужчин, то социальную пенсию женщины могут получать с 60 лет, а мужчины с 65.
Включение социальных пенсий в государственную пенсионную систему далеко не норма во многих странах. Часто, если человек не получает права на трудовую пенсию и в стране нет никакой универсальной пенсии, ему придется доказывать право на получение некоторой социальной помощи от государства. Вместе с тем сейчас социальные пенсии активно пропагандируются тем же Всемирным банком применительно к развивающимся странам с их огромными масштабами неформальной занятости.
Проблема закона 1990 года состояла в том, что он был принят накануне либеральных экономических реформ, а его нормы не соответствовали новой социально-экономической модели. Кроме того, ни у бизнеса, ни у государства в первые годы не было возможностей по исполнению предписанных законом пенсионных обязательств. Это в конце концов потребовало принятия нового пенсионного законодательства, которое было разработано в 1997–2001 годах.
Главные новации пенсионной реформы 2002 года — переход к расчету пенсий на основе уплаченных взносов и введение обязательных пенсионных накоплений. С января 2015 года в России действует новая пенсионная формула в распределительной компоненте, по которой рассчитывается страховая пенсия. Перспективы сохранения обязательной накопительной компоненты, введенной реформой 2002 года, сейчас под вопросом. Экспертиза нового пенсионного законодательства и анализ экспертно-политической дискуссии заставляют предположить, что и реформа 2015 года не будет последней.
