Совместно с издательством Института Гайдара мы публикуем главу из книги «Искусство государственной стратегии: мобилизация власти и знания во имя всеобщего блага» приглашенного профессора Лондонской школы экономики, Университетского колледжа Лондона и Мельбурнского университета Джеффа Малгана. Предлагаемая книга посвящена тому, каким образом происходит формирование стратегий и как можно привлечь деньги, людей и технологии для достижения стратегических целей.

Начнем с определений. Государственная стратегия — это систематическое использование государственными ведомствами находящихся в их распоряжении ресурсов и властных полномочий с целью достижения общественно значимых целей. В данном контексте слово «государственная» в равной мере относится к людям как к обществу и к формальным властным полномочиям государства. Само понятие «стратегия» происходит от древнегреческого слова strategos, объединившего в себе stratos (идея чего-либо повсеместно распространенного — в армии или среди множества людей) и agos (идея лидерства). Таким образом, мы попытаемся ответить на вопрос: способны ли образующие современное государство учреждения (число которых непрерывно возрастает), законы, службы, посольства, армии и лаборатории двигаться в едином направлении и служить интересам всего общества.

Далеко не всегда стратегия является возможной или адекватной. Конечно, если внешняя среда остается относительно стабильной и предсказуемой, то решение задачи по разработке стратегии существенно облегчается. С другой стороны, правительства, остающиеся у власти благодаря незначительному большинству правящей партии в парламенте или краткосрочным коалициям, министры, другие официальные лица, срок пребывания которых в должностях ограничен, и организационные культуры, ориентированные на то, «что скажут в новостях завтра», не слишком заинтересованы в стратегии. Они, скорее, повторяют про себя вопрос Граучо Маркса «А что мои потомки сделали для меня?», или комментарий некоего, переписывавшегося с Макиавелли политика, уверенного в том, что правительством следует управлять «день за днем, отдавая распоряжения час за часом, потому что время — гораздо более могущественная сила, чем наши мозги». Но даже если госслужащие и хотели бы следовать стратегии, они далеко не всегда имеют в своем распоряжении механизм преобразования идей в действия: министры нажимают на акселератор, но все, что они слышат — звук работающего мотора при полной неподвижности. В то же время некоторые органы власти настолько глубоко погружены в протекающие в их недрах процессы, что им уже нет никакого дела, чему они собственно служат. Постепенно они утрачивают и чувство цели, и душу.

Тем не менее компетентные и ответственные организации готовы и в будущем отстаивать свои ценности и принципы, одновременно сосредоточивая внимание на трех различных горизонтах принятия решений (рис. 2.1):

• Краткосрочный горизонт повседневных кризисов и текущих проблем, от давления СМИ и политических противников до забастовок и сбоях в коммуникационных сетях. В некоторых случаях, будучи превратно истолкованными, подобные инциденты могут стать фатальными для политических лидеров или отдельных исполнителей.

• Среднесрочный горизонт проводимой политики и программ, где на первый план выходят качество и успех их исполнения. При этом большинство расходов уже произведены, а значительная часть программ реализована.

• Долгосрочный горизонт, в котором новые направления политики и стратегические инновации приобретают особенно большое значение с точки зрения выживания и достижения успеха. К этому же относится «поколенческий горизонт» таких вопросов, как пенсионное обеспечение и климатические изменения, когда правительству необходимо заглянуть в будущее по меньшей мере лет на 50.

В 1990-х гг. я часто выступал с лекциями в Университете государственной службы. Во время занятий я просил должностных лиц охарактеризовать типичные временные рамки, в которых разрабатываются планы и принимаются решения. Довольно часто удаленные от центров власти ведомства выстраивали свою деятельность, ориентируясь на долгосрочный горизонт, к примеру, разрабатывали оборонительные системы, которые могли быть приняты на вооружение не раньше чем через 20 лет, или готовили учебные планы для детей, которым еще примерно столько же предстояло проучиться в школе. Но чем ближе к центру власти они находились, тем короче становились временные горизонты. Казначейство заглядывало вперед немногим более чем на год (возможно, потому, что это был один из самых изменчивых за всю экономическую историю Великобритании период). Члены команды премьер-министра Джона Мейджора трудились от одной недели до другой, что было платой за незначительное парламентское большинство и наличие группы бунтарей в рядах его собственной консервативной партии.

Для того чтобы институты могли уделять должное внимание третьему горизонту, они нуждаются в стабильности и последовательности. В противном случае будущее становится слишком неопределенным. Но компетентные стратегические организации обучаются и продумывают свои действия сразу в трех временных горизонтах. Руководители государственных структур обязаны уделять бóльшую часть времени первому и второму горизонтам. Однако никто не снимал с них ответственности и за решение долгосрочных проблем, а также за разгрузку определенной части своих сотрудников от давления повседневных забот (наиболее разумная пропорция распределения времени и людей 50:30:20). Ключевые сотрудники организации должны уметь работать в каждом из трех горизонтов, проецируя долгосрочные перспективы в настоящее. Вокруг них должны находиться специалисты, ответственные за работу со СМИ, за контроль процессов исполнения программ или долгосрочное планирование. В число последних обычно входят советники и члены круглых столов, отделений и команд различных учреждений, а также участники таких более формальных структур, как Генеральный комиссариат по планированию и наследующий ему Центр стратегического анализа во Франции, Бюро советников по европейской политике (BEPA) при Европейской комиссии, Научный совет (WRR) и Бюро по социальному и культурному планированию в Нидерландах, Отделение стратегий в Великобритании, Китайская академия общественных наук и Национальная комиссия по развитию и реформе в КНР, Финский инновационный фонд SITRA в Финляндии, и это лишь некоторые из действующих стратегических институтов. Исполняемые ими роли варьируются от разработки геополитических стратегий высшего порядка (создание союзов или поддержание обороноспособности) и уровня политэкономии (например, создание институтов, способных вести переговоры по поводу уровня дохода и социальных выплат) до стратегий на уровне систем оказания государственных услуг (создание нормативной и регуляторной базы, обеспечение свободного перемещения квалифицированной рабочей силы или осуществление реформ в должной последовательности с целью поддержания социальной уверенности и доверия).

Рекомендуем по этой теме:

Изучение наилучших стратегий позволяет составить четкое представление о целях разработчиков и способах их достижения, в которых и заключается источник вдохновляющей энергии. В сущности, стратегии могут быть очень простыми, основанными на элементарном понимании природы вещей (идея права на всеобщее медицинское обслуживание, открытие ключевых инфраструктурных отраслей для входа в них конкурирующих компаний или платных автомобильных дорог). В них могут быть творческие находки. Они могут представлять собой неожиданные комбинации: некоторые взятые сами по себе проблемы не поддаются решению, но в том или ином сочетании они внезапно становятся легко преодолимыми. Как сказал американский юрист Оливер Уэнделл Холмс: «Мне наплевать на простоту этой стороны сложности, но я готов положить жизнь на упрощение другой ее стороны». Отчасти разработка стратегий представляет собой линейный процесс, предусматривающий, однако, проработку некоторых вопросов до их упрощения, часто посредством не только логической дедукции, но и при помощи интуиции или подсознательных представлений. Общий урок стратегической практики состоит в том, что следствием чрезмерного усложнения становятся наихудшие решения. Наилучшие стратегии в большей степени основываются на опыте взращивания «стратегической интуиции», позволяющей схватывать суть вещей и подбирать работоспособные решения способами, которые могут быть поддержаны, но никак не заменены логическим анализом.

Вопросам стратегии посвящена обширная литература, в которой вы найдете и описания прозрений властителей в далеком прошлом и одержанных ими побед, и способы противостояния обрушивающимся на человека неприятностям. Основная масса этой литературы (от Сунь-цзы до Клаузевица и от Альфреда Чандлера до Майкла Портера) посвящена двум главным областям: войне (победе над врагом) и бизнесу (приобретению и удержанию конкурентных преимуществ). Руководители правительств и государственных организаций найдут в ней множество интересных стратегических решений. Мы можем выделить несколько общих для обеих групп принципов и факторов: поведение и менталитет конкурентов, критически важные ресурсы, моральный дух и мотивация реальной и метафорической пехоты, восприятие и действительность. Огромное количество источников, посвященных организационным изменениям, содержат претендующие на универсальность рекомендации, а также полезные рецепты, используя которые в динамичной политической среде сторонники перемен получают возможность привлечь на свою сторону колеблющихся или сопротивляющихся. В литературе делается акцент на важности решительных действий (и быстрых побед) с точки зрения завоевания доверия и формирования заинтересованных в изменениях групп (весьма близкая общественным движениям и гражданскому обществу тема). К какой бы области ни принадлежала организация, где бы она ни осуществляла деятельность, ее способности к познанию мира всегда ограничены. Факты могут быть искажены, в анализе могут быть допущены ошибки, события могут быть вызваны внешним вмешательством, а стратегии могут эволюционировать под влиянием жизненных реалий, но для всех областей остается справедливым сделанное две тысячи лет назад высказывание Сенеки: «Для тех, кто не знает, к какой гавани они направляются, ни один ветер не будет попутным».