История научной политики — это история встречи науки и бюрократии. Она начинается сравнительно недавно, потому что сама наука начинается сравнительно недавно. Идея о том, что может существовать категория людей, которая производит новые знания так же, как другие выращивают корнеплоды, сравнительно новая. Можно встретить утверждение, что первым профессиональным ученым в современном смысле слова был Роберт Гук, заведовавший экспериментами в Королевском обществе естествоиспытателей. В эту эпоху, во второй половине XVII века, впервые оформилась роль человека, обязанность которого — профессиональное производство знания (не консультации патрону, не образование и не трансляция знания) []Бен-Дэвид, Джозеф. (2014) Роль ученого в обществе. Москва: Новое литературное обозрение..

Бюрократия добавляется позднее. Изначально ученые могут работать при Королевском обществе, при патроне, монархе, университете. Но специального государственного ведомства, которое следило бы за развитием национальной науки на регулярной основе, не существует. Когда к делу подключается бюрократическая организация, перед ней и учеными встает некоторое количество задач.

Бюрократия должна действовать рационально. Она должна объяснить, почему деньги дали одному, а не другому, почему их потратили на одни цели, а не на другие, обосновать свою деятельность общей рациональной программой. Продемонстрировать, что раздача денег была не попыткой получить откат, а следствием применения меритократической процедуры. Когда бюрократия вмешивается в дело, она немедленно начинает искать рациональную формулу, которая объяснила бы ее действия.

Рекомендуем по этой теме:
Видео
10165 690
Становление Российской империи

Во многих отношениях Россия — это родина систематической научной политики. Бюрократия в становлении Российской Академии наук и университетов играла большую роль. Поэтому многие решения и типовые проблемы возникали в России раньше, чем в других странах, где исследования долгое время благополучно развивались за счет частной инициативы. Академиков Академии наук впервые пробовали обязать публиковаться еще в XVIII веке. Уже тогда люди, которые отвечали за Академию наук, не могли не задаваться вопросом, как проверить добросовестность работы их подопечных и отчитаться за нее.

Научная политика появляется позже других разделов государственной политики, потому что сами бюрократы не горят желанием управлять наукой. Это сложно: нужно постоянно принимать решения по вопросам, в которых ты по определению некомпетентен. Чиновник, управляющий учеными, должен следить, чтобы они занимались наукой. Но чиновник не ученый и не специалист во всех областях науки. Если в XVIII веке еще можно представить себе универсала, который освоил все области знания, то в XIX веке вряд ли, а в XX столетии просто невозможно. Даже признанный гений, который возглавил университет, не может лично сказать, хорошо ли работают его подчиненные.

Тогда система создает рациональные механизмы, которые позволяют управляющему, несмотря на его очевидную некомпетентность, принимать решения, которые были бы post hoc рационализируемыми (например, подсчет публикаций). В XVIII веке эта мысль проскальзывает, но не задерживается, поскольку петровская Академия наук часто выпадает из поля государева зрения и живет сама по себе. А в начале XIX века, в александровскую и николаевскую эпоху, во время реформы университетов она возвращается в полной мере. Страна покрыта сетью университетов, хотя и не многочисленной. В университетах есть какое-то количество профессоров. За профессорами, как всегда в бюрократической системе, нужен глаз да глаз (бог его знает, чем они там занимаются, — может быть, ничем).

Подозрения по этому поводу не были совсем беспочвенными, как мы знаем благодаря современным историкам российского высшего образования. Профессора уже тогда догадывались, что можно продать степень, — например, в Тартуском университете или Дерптском университете это случилось уже в 1816 году. Некоторые из них оказывались практически неграмотными, например в Казанском университете. В Казанском университете практически не обнаруживается студентов на протяжении некоторого времени, а гимназистов из гимназии автоматически записывают в студенты, чтобы хоть как-то отчитаться. У людей, управляющих российским высшим образованием того времени, были некоторые основания чувствовать, что контроль нужен. Финансовые злоупотребления, вымышленные или настоящие, тоже постоянно мелькали у них перед глазами.

Министерство народного просвещения начинает издавать журнал, в котором публикует свои акты, и обязует профессоров за приличную надбавку регулярно подавать туда статьи. Мысль о том, что публиковаться — необходимая часть обязанностей профессора и министерство на основании публикаций должно распределять бонусы, посещает Российскую империю раньше, чем любое другое ведомство, ответственное за высшее образование и науку. Отныне эта идея будет преследовать академический мир постоянно. В Российской империи ей не следуют слишком регулярно на протяжении XIX века. Но чем дальше, тем глубже эта мысль будет пробираться в умы чиновников, ответственных за ученых. А чиновников таких будет становиться все больше, потому что наука становится дороже и все чаще просит денег у государства, а государство все больше готово эти деньги давать, но хочет получить доказательства, что они потрачены не зря []Галиуллина, Р.Х., Ильина К.А. (2013) Журналы о себе и для себя: университетские издания первой половины XIX в. В Вишленкова Е.А., Савельева И.М. (2014) Сословие русских профессоров. Создатели статусов и смыслов. М.: Издательский дом ВШЭ..

На протяжении XIX века разным администраторам все чаще приходит мысль, что наука — необходимая часть национальной экономики. Она поставляет открытия, которые превращаются в богатства. В их интересах, чтобы наука процветала, и они готовы жертвовать средства. Раз они чиновники, они должны убедиться в том, что средства не растрачиваются, и убедить в этом избирателей или вышестоящих чиновников.

В середине XX века, когда появляется атомная бомба, эти размышления приобретают критический масштаб. Абстрактная идея, которая буквально два десятилетия назад волновала умы нескольких эксцентричных физиков и математиков, вдруг превращается в вопрос выживания государства. За время жизни в офисе одного чиновника то, что казалось абстрактной идеей, становится реальностью. Чиновнику нужно бросить все и обеспечить родную страну этим супероружием. Мысль, что наука — негосударственное дело и народится как-нибудь сама, уже никогда не придет никому в голову. Спутник добавит к желанию Америки дать очень большие деньги. Но с очень большими деньгами неизбежно приходит ответственность для чиновника, который их раздает, особенно когда денег становится меньше, а вопросы, почему дал тем, а не этим, раздаются все чаще со стороны самих ученых.

Рекомендуем по этой теме:
Журнал
История атомного проекта

С начала XX века индустриальные страны вкладывают в науку гораздо больше, чем вкладывали прежде. Например, институты кайзера Вильгельма в Германии могли быть первой попыткой создать что-то похожее на советскую Академию наук. В Советском Союзе после 1917 года некоторое время думают, не закрыть ли Академию наук вовсе. Вместо этого, несмотря на то что академики — это сугубо буржуазная публика, решают сделать из нее министерство фундаментальных открытий — с очень большим финансированием, с сетью институтов. В 1917 году при Академии наук есть единственный институт, обсерватория, несколько лабораторий и кабинет с редкостями. Это маленькая организация, клуб академиков. Уже к 1930-м годам она превращается в сеть институтов, самую большую организацию такого рода в мире []Graham L. R. (1975) The formation of Soviet research institutes: a combination of revolutionary innovation and international borrowing.’ Social Studies of Science 5 (3): 303–329..

В США и Германии аналогичной сети никогда не появится. Но средства, которые жертвуются или ассигнуются на науку, будут постоянно расти. Кризис случается, когда этих средств становится много по сравнению с национальным бюджетом, а в бюджете по какой-то причине становится меньше денег.

Государственная бюрократия оказывается перед лицом необходимости нести новую ответственность перед своими избирателями. Впервые этот кризис в современных формах переживает Великобритания при Маргарет Тэтчер. Ученые возненавидели Тэтчер, когда в 1986 году она объявила, что собирается покончить со старой формой финансирования науки. Финансирование было основано на количестве ученых. Оно было прикреплено к каждому студенту или профессору. Государство давало деньги, а профессор распоряжался этими деньгами, как хочет, и никто не спрашивал, на что он их потратил. Тэтчер же решила сделать всех подотчетными.

Науку нельзя полностью продавать на рынке, но можно внедрить квазирыночные механизмы конкуренции. Можно раздавать государственные деньги, исходя не из количества ученых и студентов в университетах, а из «полезного выхода». Со студентами в полной мере так не получается, но с научным финансированием — вполне. Тэтчер и ее кабинет пришли к идее оценивать вклад каждого ученого в науку и заставлять университеты конкурировать между собой. Чем больший вклад в науку внес ученый, тем больше доля конкретного университета, выделенная из общего пирога. Общий объем фиксирован. Каждый университет должен гнаться за своей долей и пытаться стимулировать свой персонал.

Система Research Assessment Exercise (буквально — «упражнения исследовательской оценки») была в некоторых отношениях очень гуманной и приближенной к научному сообществу. До сравнительно недавнего времени она вообще не использовала количественных показателей вроде метрики, цитирования или количества опубликованных статей. Вместо этого все ученые имели возможность через свой университет подать на общенациональный конкурс до четырех статей, написанных за предыдущие пять-семь лет. Комиссия, выбранная теми же учеными, читала их и оценивала, выставляя звездочки: ведущий мировой уровень, мировой уровень, национальный уровень, не дотягивает до национального уровня. Потом данные по дисциплинам сводились в общий университетский рейтинг. На основе таких агрегированных рейтингов университетам выделялись деньги.

Особенность этой системы в том, что она обращается к ученым за консультацией. Здесь еще нет метрик и цитирований. Программы и департаменты оцениваются индивидуально, чтобы не дискриминировать, например, гуманитариев. Гуманитарии должны были быть довольны тем, что они получили такую систему. А они не были []Сафонова М.А. (2014) Британский опыт оценки исследовательской продуктивности: RAE и его критика. Университетское управление: практика и анализ, № 6: 69–81. http://www.umj.ru/index.php/pub/inside/1602..

Если бы они увидели, что произошло дальше, они бы поняли, что в Британии было не так плохо. Следующие системы пытались оценивать университет на уровне индивидов, исследовать единичного ученого, а не департамент (например, в Испании). Это неизбежно подразумевало наукометрию. Нужно было подсчитывать цитирования или количество публикаций, потому что прочитать на национальном уровне все работы одного ученого невозможно. Эта система стала уже гораздо более жесткой, количественной, чем исходно внедрявшаяся в Великобритании.

Вначале британскую систему скопировало Британское содружество. Потом значительная часть Северной Европы. Затем она проникла в Южную Европу — Испанию, Италию — страны, которые традиционно подозревали у себя академическую олигархию и процветание непотизма. Наконец, система пришла в Восточную Европу, например в Словакию, Польшу. А сейчас она в полной мере присутствует в России []Hicks, D. (2012) Performance-based university research funding systems. Research Policy, 41(2), 251–261. http://citeseerx.ist.psu.edu/viewdoc/download?doi=10.1.1.706.5907&rep=rep1&type=pdf; Rijcke, S. D., Wouters, P. F., Rushforth, A. D., Franssen, T. P., & Hammarfelt, B. (2016). Evaluation practices and effects of indicator use—a literature review. Research Evaluation, 25(2), 161–169. https://www.researchgate.net/profile/Thomas_Franssen/publication/288856380_Evaluation_practices_and_effects_of_indicator_use-a_literature_review/links/5796397508aeb0ffcd058786/Evaluation-practices-and-effects-of-indicator-use-a-literature-review.pdf..

Это не единственная система управления качеством. Возможно прямое управление исследовательскими контрактами, когда разные формы контракта на общенациональном уровне открыты для ученых с разными заслугами. Возможны системы центров совершенства — что-то вроде больших грантов, за которые соревнуются целые университеты. Но система, в которой разные университеты конкурируют за общий кусок пирога, наиболее органична для существующей бюрократической логики и с наибольшим успехом реплицируется.

Рекомендуем по этой теме:
Видео
2987 1
Введение научных степеней в России

В России применяются все системы, включая эту. Но есть новая нота в виде мониторинга эффективности организаций, ведущих образовательную деятельность. Если в Великобритании университеты соревнуются за исследовательское финансирование, то в России они соревнуются за выживание. Университетам, которые не набирают показатели, не то что не дают специальные бонусы, а их просто закрывают. Раздачи бонусов в виде программы 5-100 или центральных исследовательских университетов подчиняются скорее логике центров совершенства, процветающей в менее жестких системах вроде Германии.

Эффекты разных систем пока не совсем ясны. Исследования не выявляют какого-то решающего воздействия конкретной внедренной системы. Везде ученые пытаются больше публиковаться, но, возможно, делают это под воздействием совершенно других стимулов, в которых системы играют вторичную роль. Однако мы в самом центре бури естественного эксперимента и узнаем все результаты только через несколько десятилетий []Auranen, O., & Nieminen, M. (2010). University research funding and publication performance-An international comparison. Research Policy, 39(6), 822–834. https://www.researchgate.net/profile/Mika_Nieminen5/publication/46489045_University_Research_Funding_and_Publication_Performance-An_International_Comparison/links/5a8158d74585154d57d974eb/University-Research-Funding-and-Publication-Performance-An-International-Comparison.pdf..