Госзакупки

С точки зрения теории их анализировать достаточно просто, то есть можно просто взять и перевернуть правила игры от обычного аукциона на аукционы для покупок. Соответственно, закрытый аукцион первой цены был бы в госзакупках тем, что в законе называется «запрос котировок». Вы запрашиваете ставку от всех участников, которые готовы вам продать товар или поставить услугу, и участник с минимальной заявкой выигрывает и получает деньги в случае успешного предоставления услуги, которую он написал в своей заявке. Это фактически эквивалент аукциона первой цены.

Что такое эквивалент английского аукциона, где при продаже товара участники повышают ставки друг друга до тех пор, пока никто не будет готов повысить? Это экономически открытый аукцион на понижение госзакупок, где организатор устанавливает начальную стоимость, участники в течение некоторого времени последовательно делают заявки все ниже и ниже, а побеждает тот участник, который сделал минимальную заявку. Что ему платят? Зависит от локальной вариации правил: либо свою заявку, либо самую нижнюю заявку конкурента.

Анализ таких аукционов и выводы об оптимальности и эффективности исследует экономическая теория. Эти аукционы отличаются средой, тем, что происходит вокруг них. Самое большое отличие заключается в том, что в обычном аукционе на продаже сделка заключается прямо сейчас. Если участник ошибся в оценке своей ценности, то он заплатил деньги, получил товар, и разошлись. Участник сам виноват, наступил на свои грабли, и ни на кого он больше не влияет.

В закупочных аукционах, например, о предоставлении услуги участник заявляет некоторую стоимость предоставления услуги. Допустим, он победил, и это значит, что он представил самую маленькую сумму. Но если он ошибся, то участник будет не готов предоставить услугу в нужном качестве по той цене, которую он назначил. Возникает проблема: человек может взять и не предоставить услугу. В данном случае он не купил товар, но проблема тогда у организаторов: заказчик рассчитывал на то, что услуга будет предоставлена, и если мост, дорога или школа не построены вовремя, то заказчик может понести от этого дополнительные большие потери. То есть участник может ошибиться в своей ценности или слишком занизить ставку, которую он сделал. Это существенный риск, и его нужно принимать во внимание тем, кто проводит закупочные аукционы.

Второй риск заключается в том, что аукцион проводится прямо сейчас, контракт на поставку услуг заключается прямо сейчас, но сама услуга может быть поставлена в будущем и часто, особенно если это строительство, займет некоторое время (научные разработки, производство любого товара). Что может произойти за это время? Можно придумать разные факторы: кто-то может найти более прибыльный контракт (строительная фирма, например), погодные условия или какие-то условия самой сделки окажутся менее выгодными, может вырасти цена цемента. Во многих больших городах в процессе строительства находят какие-то артефакты, и, с точки зрения общества, правильнее их сохранить и исследовать, чем вырыть, выкинуть и продолжить строить метро. Это общий класс таких проблем — постаукционные риски, и вопрос в том, как тогда на стадии аукциона и заключения контракта их исключить.

Обширная теория и наука о закупочных аукционах связана с тем, что в различных ситуациях могут быть оптимальные контракты и типы проведения аукциона. К примеру, в ситуации, где риски наблюдаются в будущем (может вырасти стоимость материала по известной технологии), их можно нивелировать тем, что заказчик будет предлагать участникам контракт, который называется «издержки плюс» (cost plus). То есть заказчик будет оплачивать физические издержки, а дополнительная сумма контракта — это некоторый бонус, который участники и получат. Фактически участники будут соревноваться за размер этого бонуса.

В то же время, если риски большие и ненаблюдаемые (например, качество управления внутри компании подрядчика или то, что у подрядчика возникли финансовые или другие сложности), это все равно обычный оптимальный аукцион, где сумма контракта обговаривается сейчас. Но могут быть другие способы предоставления стимула участникам закончить контракт в срок. Например, выплата по контракту произойдет после того, как работы будут закончены в срок, или выплата бьется на несколько частей, которые выплачиваются в процессе выполнения определенных требований. Или же, как часто происходит со строительными контрактами, есть базовая цена контракта, а бонус будет выплачен, только если работы будут в надлежащем качестве выполнены в срок.

В дальнейшем есть и большее количество вариантов: для очень многих услуг и контрактов у участников может не быть денег. Тогда возникает большой практический вопрос: как сбалансировать то, что участникам нужно платить рано и давать авансы, с тем, что участники могут не закончить контракт в срок из-за возникших постаукционных рисков? Это вопрос оптимального баланса, оптимального выбора, и это как раз один из возможных вариантов, почему в той или иной ситуации оптимальный аукцион или даже контракт может быть несколько другой.

Если мы посмотрим на российскую практику, то у нас был вполне неплохой ФЗ № 94. Он постулировал то, что закупки должны проводиться с аукционов и определенных их форматов. В чем сложность с законом и бывшим, и существующим? Они достаточно жестко постулируют, как закупщик должен себя вести. Но теория аукционов говорит, что в разных ситуациях могут быть оптимальны и хороши для заказчика разные форматы, нужно давать заказчику свободу выбирать один или другой формат и оптимальных выборов не так много. Но выбор здесь очень важен, а наши законы не позволяют этого сделать.

Есть второй момент, который исходит из бизнес-практики аукционов. Если мы посмотрим на частные компании в мире, то очень часто, когда они производят свои закупки, они не ограничивают себе четким правилом то, что они должны будут взять минимальную заявку или заключить контракт с тем человеком, который поставил минимальную цену. Но при этом все замечательно работает. Что происходит? Эти компании, зная какую-то информацию о своих поставщиках, могут отклонить минимальную заявку, если им кажется, что эта заявка слишком рискованная или с большой вероятностью приведет к отмене поставки услуг, а они не хотят срывать бизнес-процесс. Эта свобода для них очень важна. Заметим, что в нашем законе — в старом ФЗ № 94, в «контрактной системе» — такой свободы нет, а она может быть очень важна для хороших закупок.

Чем отличаются госзакупки от частных закупок? У частника — главы компании или ответственного за закупки — правильные стимулы. Они хотят провести аукцион эффективным, оптимальным образом для себя. Есть ли такие стимулы у наших чиновников, которые проводят такие аукционы? Очень короткий ответ — нет. Большой вызов с точки зрения теории состоит в том, как такие стимулы предоставить. Естественная вещь: без стимулов аукционы будут проводиться неоптимально и неэффективно, и чиновники будут заботиться о том, чтобы следовать букве закона, а не качеству закупок. Как его предоставлять? Возможно, это стимул повышения (career concerns), то есть если чиновник в должности заведующего закупками хорошо себя ведет — радеет за дело компании или госучреждения, — то он с большей вероятностью получит продвижение по службе. Другой стимул, с которым нужно разбираться и работать, — это то, что чиновник получит долю из любых сохраненных бюджетных денег (например, его отдел получит бонус).

Вы спросите: о чем я говорю, если большая проблема для российских аукционов — это сговор и куча людей, которые участвуют в аукционах, только и обсуждают сговор в аукционах? Почему ФЗ № 94 писался таким образом? Чтобы сделки были очень явными, чтобы все участвовали в аукционах открыто. Правило о том, что выигрывает человек с минимальной ставкой, — это правило, позволяющее убрать сговор, выбор предпочтительного участника, который может дать откат. С одной стороны, это так, а с другой стороны, это пример, в котором мы одну из проблем нашего общества пытаемся решить не теми инструментами. Аукционы первоначально хороши правильным размещением товара. Если участники ведут себя рационально и не сговариваются друг с другом (есть определенные методы, как контролировать сговор), то изначально не нужно бороться со сговором. Если сговор — это системная проблема, то, какой бы формат игры ты ни придумал, участники найдут способ сговариваться.

Со сговором надо бороться по-другому: нужно бороться открытостью, следить, кто отслеживает ситуации, где есть подозрения на сговор, где есть возможный или явный сговор, и наказывать за такое. Часть проблемы в том, что наш закон не работает, в том, что у нас нет особо наказаний. Есть огромное количество свидетельств о том, что в той или иной ситуации возникал сговор (его не так сложно находить), но по большому счету ни ФАС особо не наказывает участников, ни другие государственные органы. Максимум, что мы видим, — если возникает появление в качестве закупки, когда закупка еще не реализована (дорогие машины чиновникам, например), то в случае публичного резонанса такие закупки отменяются.

Проблема системы решается не с помощью выбора формата аукционов, не с помощью загона участников аукционов, в частности закупщиков, в определенные форматы, а с помощью большей гибкости, открытости и наказания в том случае, если действительно есть сговор. К примеру, есть государственная компания и ответственный чиновник, который не хочет участвовать в сговоре, хочет, чтобы закупки этой компании были честными и чистыми. Любые подозрения на сговор у своих подчиненных он мог бы решать внутри компании, то есть наказывать, поощрять или же увольнять тех сотрудников, которые замечены в сговоре. Как их находить? Дыма без огня не бывает. Можно собирать информацию от самих участников, если они выдвигают обвинения. А на шаг дальше можно получить гибкость. Если организатор аукциона хочет исключить минимальную заявку, потому что ему кажется, что эта заявка слишком рискованная, такое решение должно сопровождаться прямым сообщением: «Я исключил такую заявку из-за того, что так-то и так-то». Если поступила жалоба от участников, то главным ответственным за аукционы в компании нужно эту жалобу разобрать и решить, кто прав, кто виноват, таким образом получить и гибкость, и обратную связь по поводу того, был ли сговор, нарушение или нет, и реагировать определенным образом.

Госзакупки — это огромный сектор, там есть много нюансов — отчасти из-за природы поставки тех или иных товаров и услуг. Важны не только аукционы, но и типы контрактов, которые происходят. Практический урок для России в том, что нужно следовать теории аукционов, которая говорит о том, что у участников закупок выбор должен быть более гибким, позволяющим подобрать более подходящий формат для своих целей.