Этим взглядам противостоят множественные теории о том, как бы написать такие законы, чтобы экономическое развитие было лучше, чем оно было бы в их отсутствии. Существуют различные протекционистские теории, различные теории перераспределения и так далее. Есть много всяких историй о том, как бы нам подправить правила так, чтобы рынок заработал лучше, чем собственно рынок. И каждый раз, когда мы вступаем в дискуссию о том, как законы регулирования отражаются на действиях экономических агентов, мы сталкиваемся c возражением: «А что вы хотели? Это же регулирование, это вмешательство. Оно априори идет во вред». И очень трудно разделить эти две позиции.
Советское законодательство было эксплицитно направлено на то, чтобы подавить рыночную активность и вообще подавить свободную деятельность людей. Это не было каким-то вредоносным побочным действием, которого не ожидал законодатель. Это было прописано в правоустанавливающих документах Советского Союза. Почти любая независимая экономическая деятельность считалась просто преступной. Почти любая общественная деятельность не в рамках государственных и партийных структур была в лучшем случае нежелательной. И законы были нарочно написаны так, чтобы в максимальной степени человеческую инициативу подавлять. Когда мы смотрим на постсоветский период, когда инициатива была теоретически разрешена, а законодательство оставалось еще практически прежним, мы видим среду, в которой спор о прорыночном влиянии законодательства не очень актуален, потому что никто не пытался написать прорыночное законодательство. Старались написать такое, чтобы подавить частную инициативу. И мы можем отставить в сторону все эти истории о благотворном влиянии законов на экономическую деятельность и вообще на человеческую деятельность и смотреть на достаточно развитую и достаточно плотную законодательную систему, которая изначально была нарочно написана для того, чтобы это всё подавить и остановить.
В этот момент меняется социальный строй, отменяются базовые правоустанавливающие документы, которые говорят о том, что страна строит социализм, но при этом всё тело законодательства, все многочисленные законы, регулирующие отдельные аспекты жизни, остаются старыми. Поверх них принимают что-то новое. Взяли закон о кооперативах, разрешили людям объединяться в кооперативы, самостоятельно не смейте работать, но уже можно объединяться в кооперативы и заниматься бизнесом. Это еще происходит до отмены 6-й статьи Конституции о верховенстве Коммунистической партии в политической системе страны; у нас еще однопартийная система, еще никто не отказался от идей социализма. Эта деятельность осуществляется в условиях действия многочисленных законов других, которые были написаны для регулирования плановой экономики и подавления частной инициативы в ее рамках. И в рамках этих законов люди занимаются бизнесом, им все время приходится из-под этих законов выбираться, как-то от них экранироваться или их использовать. Когда, собственно, произошло окончательное изменение политического строя и мы как-то политически договорились, что хотим строить капитализм, хотим строить рыночную экономику, тело законодательства, вся переплетающаяся ткань разнообразных законов и регулирующих актов более низкого уровня — всё оставалось по-прежнему старым, еще существовало в этой парадигме.
Начало 1990-х годов — это эпоха бесконечного латания дыр, бесконечных попыток законодателей как-то поправить, написать еще одно правило, которое позволит людям все-таки действовать. Пишутся, естественно, регулирующие законы по всяким отраслям деятельности, по всяким другим вопросам, и одновременно с этим одна за другой отменяются какие-то нормы. Более или менее консистентное законодательство в России возникает на рубеже 2000-х годов. Значит, 1990-е годы — это время, когда, с одной стороны, в стране строится рыночная экономика, существует определенная политическая свобода, свобода общественной деятельности почти безграничная, свобода разнообразной человеческой инициативы, которая осуществляется при этом в условиях таких законов, которые всё еще, несмотря на многочисленные заплатки, больше заточены на то, чтобы всё это подавлять. Часть из этих законов просто перестает действовать, их перестают применять правоохранители. Например, перестают сажать людей за то, что они владеют валютой или продают валюту, но по факту закон, который запрещает это делать, еще много лет не отменяется.
Часть из них начинают использовать правоприменители. И на эту сущность законодательства всё больше, по мере латания дыр, накладывается следующее свойство: оно становится всё более противоречивым. Потому что в ходе латания дыр вы залатали одну дырку, но ваша норма противоречит чему-то еще в другой части правовой среды. Третье, что происходит с законодательством, — оно становится очень изменчивым. Советское законодательство было более или менее стабильным. Сейчас (мы говорим о 1990-х годах) новые нормы появляются каждый день, потому что каждый день нужно этот тришкин кафтан немного перешивать. И бизнес, и правоприменители — как правоохранители, так и гражданские правоприменители, контрольные органы — привыкают работать в условиях, когда законы противоречивы, изменчивы, а значит, невыполнимы, потому что одни законы противоречат другим, и они так быстро меняются, что вы не успеваете за ними уследить. И те и другие вырабатывают практики работы в этих условиях. Правоприменители вырабатывают практики имитации, селективного применения закона. Понимая, что нарушителями являются все, они применяют закон к тем, к кому его удобнее применить: к тому, кто быстрее согласится и не будет спорить, к тому, кого можно продавить, к тому, у кого, наоборот, столько ресурсов, что лучше он заплатит маленький штраф, чем будет с вами спорить.
Таких практик много, они все разные. Предприниматели, в свою очередь, учатся выстраивать некий документарный, бумажный щит между собой, содержанием своей деятельности и тем, как она предъявляется правоприменителю. Даже та деятельность, которая не противоречит закону, начинает прикрываться документами, имитирующими законопослушание. Почему? Потому что это проще, это дешевле, менее рискованно. Чем более искренни и прозрачны вы в этой ситуации с правоприменителем относительно содержания своей деятельности, тем легче ему найти ошибку.
Следующий этап — развитие этих практик. Он состоит в том, что правоприменители понимают: нарушители все. Если я начну копаться в ваших бумагах, я что-нибудь найду. Давайте договоримся, или я вас просто продавлю. Здесь я вам нарисую нарушение, или я покопаю, пока я найду первое нарушение, я тоже имитирую выполнение закона. Я молодец, нашел нарушителя, взял с него штраф, и я от вас уйду, не буду трогать вашу реальную деятельность и разрушать ваш бизнес. Вырабатываются практики имитации соблюдения закона, имитации поимки преступников и нарушителей, и вырабатывается толерантность у тех, кого так регулируют, потому что они понимают, что это меньшее зло по сравнению с тем, что сейчас к тебе придут, проведут тотальную проверку и всё найдут. «Всё найдут» означает, что фирма разрушится.
В конце 1990-х — начале 2000-х годов происходит реформа российского законодательства. Отменяется множество противоречащих друг другу законодательных актов, в первую очередь локальных, выходят консистентные кодексы законов, которые более или менее проверены на внутреннюю непротиворечивость. По регионам едут комиссии из центра, которые проверяют местное законодательство на соответствие федеральным актам, и еще происходит реформа регулирования, которая приводит к тому, что законы становятся гораздо менее противоречивыми сами по себе. Но практики никуда не деваются, они начинают существовать отдельно от законов. Чиновник по-прежнему привычно приходит к предпринимателю и говорит: «Что, искать?» Копается и видит: нарушений нет, законы теперь другие. «Ну что, мне дальше искать? Или давай нарисуем». И поскольку уже сложились практики толкования закона, внутри которых содержался очень большой перекос баланса власти, баланса интерпретации в сторону правоприменителя, эти практики выстояли изменения законодательства. В результате мы получили систему, когда, какой бы хороший закон ни был, у правоприменителя имеется возможность интерпретировать его таким образом, чтобы найти нарушения. К этому привыкли сами правоприменители, к этому постепенно привыкли суды, которые продолжают принимать решения в пользу правоохранительных органов (с чиновниками сложнее). Но в общем и целом этот баланс власти внутри практик настолько велик, эти практики настолько устойчивы, что они оказались устойчивы к совершенствованию законодательства. На следующем этапе это приводит к порче законодательства, но это уже другая история.
