Совместно с Издательством института Гайдара мы публикуем отрывок из книги «Как правительства проводят приватизацию. Политика дивестирования в Соединенных Штатах и Германии» профессора политических наук Марка Касселла, посвященной приватизации в Германии и США, национальным институтам и организационным культурам.

Как Трастовая корпорация по урегулированию и Ведомство по опеке над государственным имуществом управляли продажами века

Это история о том, как два замечательных государственных ведомства управляли двумя самыми грандиозными распродажами государственных активов XX века. Первое — это Трастовая корпорация по урегулированию, основанная конгрессом США в августе 1989 г. для реализации активов стоимостью в миллиарды долларов, обретенных вследствие крупнейшего финансового бедствия в США со времен Великой депрессии. Второе агентство — это Ведомство по опеке над государственным имуществом ФРГ, созданное после падения Берлинской стены в 1989 г. для приватизации экономических активов Восточной Германии.

На оба учреждения была возложена схожая миссия: перевести в частный сектор самый большой объем государственных активов в истории. Такая задача предполагала создание государственных организаций, способных провести инвентаризацию значительных объемов сложных активов, произвести оценку зачастую нежелательных активов низкого качества и перевести их в частный сектор, и все это под сильнейшим внешним давлением. Большой размер портфелей активов давал этим ведомствам существенную роль в определении экономической и политической системы их государств. Сенатор Тим Вёт заметил накануне создания Трастовой корпорации, что значение и расходы ведомства будут «больше, чем совокупные расходы на поддержку Lockhead, Crysler, Penn Central, Нью-Йорка, и сравнимы с планом Маршалла» [Congressional Record 1989]. Ведомство по опеке, как непосредственный работодатель для 4 млн человек и собственник 8000 крупнейших предприятий, по словам влиятельного экономиста в области экономики труда «полностью изменило индустриальный ландшафт Восточной Германии» [Kühl, 1997, 121].

. Многие из этих работ предлагают великолепное историческое описание и документацию по деятельности каждого из ведомств. Но лишь немногие работы уделяют внимание разработке теоретической базы, позволяющей объяснить факторы, которые привели эти две организации к полученным результатам. Вместо этого в лучших работах создание и последующая деятельность каждой из организаций рассматривается как набор нейтральных событий. Но в политике, прежде всего, важно то, кто получает, что, когда, где и самое главное — почему. Более того, до тех пор пока не удастся выделить значимые переменные и предсказать их влияние на поведение Трастовой корпорации и Ведомства по опеке, мы не можем знать, каким образом выводы об их поведении могут быть скорректированы, чтобы служить рекомендациями или уроками в других ситуациях. При изучении обоих ведомств возникают новые интересные загадки, которые показывают необходимость понимания факторов, оказывающих влияние на поведение агентств.

Рекомендуем по этой теме:
18187
Объединение Германии

Эмпирические загадки

Ряд загадок касается результатов. В данной книге мы попытаемся объяснить три основных бюрократических результата: (1) скорость приватизации, (2) достижение вторичных целей, (3) механизмы контроля.

Скорость приватизации

При любом измерении и Трастовая корпорация, и Ведомство по опеке проводили приватизацию с впечатляющей быстротой. Начав с чистого листа, без каких-либо кадров или организации, американское ведомство закрыло свои двери на год раньше запланированного, вступило во владение и реализовало 750 несостоятельных ссудо-сберегательных учреждений (около 40% отрасли) с активами на сумму свыше 465 трлн долл., что почти вдвое больше активов самой крупной частной акционерной компании.

В распоряжении Ведомства по опеке одномоментно оказалось более 8000 бывших государственных компаний, которые включали в себя 45 000 заводов с общим числом работников 4,1 млн человек, почти половина всей рабочей силы ГДР на момент падения Берлинской стены [Kühl, 1997]. 31 декабря 1994 г. ведомство закрыло свои двери, приватизировав или ликвидировав 98% своего портфеля.

Хотя ведомство начало с 8000 компаний, его портфель со временем рос в результате дробления фирм. Из 12 162 компаний, трансформированных за четырехлетний период, 6546 (54%) были проданы в частные руки. Кроме того, 7600 компаний были приватизированы частично, это означало, что только часть фирмы была продана, в то время как оставшаяся часть была закрыта и распродана по частям. Венди Карлин [Carlin 1994, 132] отмечала в 1994 г.: «Все согласны, что Ведомство по опеке добилось успеха в одном отношении — оно ставило цель быстрой приватизации, и эта цель была достигнута».

В то же время, хотя оба ведомства проявляли одинаковое рвение к приватизации, Ведомство по опеке проводило приватизацию гораздо более высокими темпами, чем Трастовая корпорация. В ранней критической статье о корпорации с подходящим названием «Повесть о двух спасениях» Wall Street Journal (31 октября 1991 г.) сообщал: «Если германское Ведомство по опеке будет разбираться со своими все еще огромными владениями теми же темпами, что и сейчас, оно полностью ликвидирует себя через несколько лет. В то же время Трастовая корпорация только растет и растет. Кто-нибудь еще отвечает за экономическую политику в Вашингтоне?»

Каким образом обеим странам удалось так быстро приватизировать столь огромные активы? И почему в Германии, стране с социальной рыночной экономикой и традицией сильного государства, эти активы были приватизированы быстрее, чем в США с ее либеральной экономикой и традицией ограниченного государства?

Достижение вторичных целей

Вторым бюрократическим результатом, объясняемым в книге, является достижение вторичных целей. В дополнение к приватизации, от обоих агентств закон требовал достижения дополнительных целей, за которыми стоял очевидный электорат. Но оба агентства минимизировали свои обозначенные законом цели, выбрав и окончательно преуспев в проведении приватизации в очень ограниченной форме, несмотря на постоянное давление со стороны законодательных и общественных групп, направленное на то, чтобы расширить интерпретацию приватизации. Законодательство, санкционировавшее создание Трастовой корпорации, — в виде закона о реформе финансовых учреждений и о восстановлении их деятельности (FIRREA), — включало три отдельных мандата, разработанных для того, чтобы направить ресурсы корпорации в пользу определенных социальных групп.

Эти цели включали в себя максимизацию возможностей для подрядчиков из числа представителей меньшинств и женщин, максимизацию предложения доступного жилья и защиту региональных рынков недвижимости и финансовых рынков от демпинга. Из этих трех целей сколько-нибудь значительное внимание было уделено только защите региональных рынков и антидемпинговым мерам. Корпорация не торопилась исполнять программы помощи предприятиям, принадлежащим представителям меньшинств и женщинам, а также программы доступного жилья [MacDonald, 1995; GAO, 1992b, 1991c; CBO, 1993]. Со временем обе эти тенденции изменились. Под давлением конгресса и после того, как бóльшая часть институтов и активов была реализована, агентство обратило большее внимание на программу помощи бизнесу, принадлежащему представителям меньшинств и женщинам (MWOB), а также программы доступного жилья. В качестве альтернативы, когда угроза демпинга исчезла, агентство сконцентрировало свое внимание на обеспечении конкурентоспособности продаж.

Аналогично законодательство, санкционировавшее создание Ведомства по опеке, требовало от него не только быстрой приватизации. Закон об управлении государственным имуществом, принятый 17 июня 1990 г. и позднее ставший статьей 25 Договора об объединении Германии, предписывал агентству выявлять фирмы, которые можно было спасти от ликвидации, а затем проводить программы реструктуризации, позволявшие сделать их конкурентоспособными в рыночной системе. Ведомство по опеке сравнивали с Банком реконструкции — государственным предприятием, созданным в Западной Германии после Второй мировой войны, предоставлявшим дешевые займы и поддержку фирмам на восстановление [Czada, 1996a]. Собственный Совет управляющих ведомства постановил, что при правильном плане реструктуризации и инвестициях капитала у более чем 85% их фирм было будущее []Совет управляющих Ведомства по опеке ранжировал шансы каждой фирмы. К концу 1992 г. только 14,2% фирм входили в пятую и шестую категории — две худшие категории, демонстрирующие малые надежды на выживание (Schwalbach and Gless, 1996, 188).. Тем не менее, за исключением немногих очень крупных и политически важных предприятий []Описание смещения деятельности Ведомства по опеке в направлении реструктуризации нескольких крупнейших фирм см. в Dininio, 1999.

, реструктуризация проводилась пассивно за счет резкого сокращения численности работников, разбиения фирм на части и продажи того, что имеет ценность [Seibel, 1994; Priewe, 1993; Klemmer, 1990; Kühl, 1997; Kemmler, 1994; Czada, 1996b; Ganske, 1991; Carlin, 1994, p. 140][]Описание исключений, подтверждающих правило, что THA минимизировало свои цели, кроме ускоренной приватизации, см. в Kern and Sabel, 1996. Несмотря на тот факт, что активная реструктуризация и инвестиции встречали широкую поддержку со стороны заинтересованных участников вроде профсоюзов, меры по реструктуризации носили крайне ограниченный характер [Kemmler, 1994; Fichter, 1993; Wagner, 1993].

Почему эти ведомства в своей работе проигнорировали важные дополнительные цели даже тогда, когда эти цели пользовались явной поддержкой со стороны заинтересованных участников?

Механизмы контроля

Последний бюрократический результат, объясняемый в данной книге, это модель отчетности, общая для обоих ведомств. При важности миссии Трастовой корпорации и Ведомства по опеке и огромном внимании к ним обоим степень, с которой оба агентства успешно уклонялись от политического и общественного контроля, кажется поразительной. Поскольку ни одно из ведомств не беспокоилось об успешных продажах, информационные системы, необходимые для осуществления эффективного и четкого контроля их деятельности, либо были плохо проработаны, либо начинали работать только после того, как бóльшая часть активов уже была приватизирована. Недостаток контроля стал объектом серьезной критики, особенно со стороны законодательных аудиторов — Управления общего учета конгресса США и Федеральной счетной палаты Германии [Bundesrechnungshof, 1992, 1993; GAO, 1994a, 1991b, 1992a, 1992c, 1991a].

Большинство современных коррупционных скандалов, затрагивающих бывшего канцлера Гельмута Коля, непосредственно связано с приватизационной деятельностью Ведомства по опеке [Cohen and Tagliabue, 2000][]Скандал вокруг Гельмута Коля и его Христианско-демократической партии (ХДС) имеет комплексный характер. Коль получил 1 млн долл. в незаконные политические фонды в период с 1993 по 1998 г. (Boyes and Bremner, 2000). ХДС получила дополнительно незаконно 2 млн долл. в 1991–1992 гг. Парламентская Комиссия по расследованию рассматривала заявления о том, что официальные лица ХДС и THA являлись получателями взяток. Большинство упомянутых случаев были связаны с французской компанией Elf-Aquitaine, которая приобрела через THA нефтеперерабатывающую компанию Leuna oil refinery. Газета Die Weft am Sonntag утверждала, что Elf давала взятки чиновникам THA. Elf подозревалась также в искусственном завышении издержек, связанных со строительством нефтеперегонного завода, и подозрительных пожертвованиях ХДС. Дело осложнил твердый отказ Коля раскрыть, кто давал деньги ему и ХДС. Кроме того, две трети документов Гельмута Коля были уничтожены в период после поражения на выборах в 1998 г. и прихода к власти нового канцлера Герхарда Шрёдера. Эти документы содержали информацию относительно продажи Leuna oil refinery, многих других приватизационных сделках и противоречивой продаже 36 танков Саудовской Аравии в 1991 г. (Der Spiegel Staff, 2000). В конце концов ХДС выплатила штраф в размере 6,5 млн долл. Коль достиг соглашения с офисом Генерального прокурора Германии о выплате штрафа в размере 143 000 долл. и признании «нарушения доверия» за принятие нелегальных денежных дотаций (Finn, 2001). Лондонский Daily Telegraph отмечал: «Гельмут Коль, низвергнутый великан немецкой политики, согласился принять сделку с законом для „сохранения лица“, которая позволит ему выйти из худшего в послевоенной истории страны скандала пристыженным, но без судимости» Helm, 2001.. За время своего краткого существования Ведомство по опеке столкнулось с целым рядом дел о мошенничестве и множеством скандалов. Это особенно примечательно, если принять во внимание историю немецкой бюрократии, для которой характерны высокие представления о чести и армейское понимание контроля и организации. Тем не менее Ведомство по опеке оказалось особенно уязвимым для разного рода злоупотреблений. Скандалы вокруг него стали предметом нескольких хорошо документированных книг [Kampe, 1994; Suhr, 1991; Christ und Neubauer, 1991], федеральных аудиторских проверок [Bundesrechnungshof, 1992, 1993] и парламентских слушаний [Treuhandanstalt, 1994c].

Один из самых свежих случаев касался судостроительной компании Bremer Vulkan. В 1992 г. эта компания купила у Ведомства по опеке судостроительные мощности в проблемной земле Мекленбург — Передняя Померания. Компания получила от ведомства субсидии на 1,5 млрд марок (около 900 млн долл.) — субсидии, которые должны были быть использованы для превращения восточногерманской фирмы в современное конкурентоспособное предприятие. Покупатель между тем незаконно потратил 716 млн немецких марок (примерно 49,6 млн долл.), в том числе на помощь своей дочерней компании в Западной Германии [Der Spiegel, 1996].

.

Рекомендуем по этой теме:
126953
Великая депрессия

Трастовая корпорация также столкнулась со сложностями при обеспечении эффективного контроля. И Управление общего учета конгресса США, и Служба генерального инспектора критиковали надзорную систему агентства, особенно неадекватность систем управления информацией для мониторинга контрагентов и отслеживания движения активов. По оценкам Управления общего учета конгресса, корпорация с самого начала была наиболее уязвимой для коррупции в федеральном правительстве. В 1994 г. Управление общего учета конгресса отмечало: «Трастовая корпорация и Федеральная корпорация по страхованию вкладов уязвимы для коррупции, злоупотреблений и плохого управления, поскольку они не проводят систематическую проверку соискателей и работников, чтобы определить, не были ли они виновны в потерях, приведших к банкротству застрахованных федеральным правительством институтов. Корпорации не имеют систем для проверки будущих работников, которые позволяли бы определить, не приняли ли корпорации неправильного решения; у них нет систем, позволяющих установить, не работают ли у них или в опекаемых организациях люди, признанные виновными» [GAO, 1994a, 3].

Все же, несмотря на значительные проблемы с контролем, серьезных случаев мошенничества или скандалов было не так много. Обычно контрагент завышал цену или выполнял обязательства не в полном объеме. Принимая во внимание величину сумм, о которых шла речь, и существовавший огромный потенциал для злоупотреблений и конфликта интересов, кажется даже удивительным, как мало скандалов возникло вокруг Трастовой корпорации по сравнению с Ведомством по опеке. Несмотря на функционирование в гораздо более открытой системе, в работе RTC не наблюдалось мошенничества и злоупотреблений, подобных тем, что были вскрыты во время слушаний Комитета по расследованиям Ведомства по опеке и продолжающих открываться, как случай с разоблачением судостроительной компанией Bremer Vulkan.

Каким образом таким важным организациям столь успешно удавалось избегать общественного и политического контроля? Кроме того, чем объясняются различия в масштабе проблем, связанных с надзором и контролем в Трастовой корпорации и Ведомстве по опеке? Почему надзор и контроль столкнулись с особыми проблемами в стране, где общественный сектор пользуется большим уважением?

В дополнение к бюрократическим результатам, сравнение Трастовой корпорации и Ведомства по опеке поднимает множество теоретических вопросов, которые невозможно объяснить ссылками на научную литературу.

Теоретические загадки

Ни одно из ведомств не соответствовало ожиданиям, сформулированным в литературе по государственному управлению или политической экономии. Классическая теория организаций гласит, что государственные организации состоят из конечного числа ограниченных юрисдикций полномочий и обязанностей, а их эффективность является функцией от специализации и координации между подразделениями []Наиболее четко классическая модель была сформулирована Лютером Гуликом (Gulick, 1937) в 1930-х гг., когда автор возглавлял Комиссию Браунлоу, готовившую рекомендации президенту Франклину Рузвельту по реорганизации исполнительной ветви власти.. Вместе с тем в Трастовой корпорации и в Ведомстве по опеке границы и юрисдикции оставались размытыми, постоянно изменяющимися и часто неясными даже для тех, кто работал в этих организациях. Специализация была слабой, а координация и того слабее.

Теория бюрократии гласит, что государственные бюрократические организации иерархичны и имеют четкую вертикаль власти, что они имеют стабильные модели подчинения и что они нанимают персонал, который разделяет прочную веру в законность системы подчинения []Взгляды Вебера стали доступными для американской аудитории благодаря двум переводам отрывков из его работы, вышедшим в 1946 и 1947 гг. Появилось также множество более поздних редакций. См., например: From Max Weber: Essays in Sociology, translated and edited by H. H. Gerth and C. Wright Mills (New York: Oxford University Press, 1958).. Трастовая корпорация и Ведомство по опеке сформировались как высоко децентрализованные структуры, в которых ясные линии подчинения и иерархии не были четко установлены. Управленческие практики, структуры и культура обоих агентств больше походили на частную фирму, чем на государственную организацию. Движущие мотивы работников в значительно большей мере основывались на рыночных механизмах, чем на иерархии, лояльности организации, преданности определенной общественной миссии. Агентства опирались на краткосрочные контракты, призванные гарантировать, что ценности индивида соответствовали ценностям организации. Лояльность в большей мере была поставлена в зависимость от собственного интереса, а не приобреталась через социализацию в ценности организации. Работники обеих организаций заявляли, что именно твердая приверженность рыночной или свойственной частному сектору модели управления сделала их организации менее политизированными и более эффективными. Тем не менее, что важно для обеих организаций, вместо идеи «правления законов, а не людей» Вебера, RTC и THA представляли правление индивидов и фирм. Это не означает, что не было никаких правил и норм. Однако многое из того, как агентства определяли и проводили приватизацию, было оставлено на усмотрение индивидов и фирм, нанятых RTC и THA.

. Тем не менее, как отмечалось выше, оба агентства проводили приватизацию с поразительной скоростью, пока не закрылись.

Рекомендуем по этой теме:
12390
Запрещенные и свободные рынки

В итоге сравнение RTC и THA идет по нескольким направлениям. Оба агентства были созданы примерно в один и тот же исторический момент в двух различных, но высокоразвитых промышленных капиталистических странах. Оба получили незавидную задачу перевести значительные суммы государственных владений в частный сектор во времена, когда их национальные экономики были особенно уязвимы. Ни одно из агентств не получило плана, и оба пользовались достаточно большой автономией и самостоятельностью в реализации своей задачи. Хотя объединение Германии и коллапс американской финансовой системы в 1989 г. привлекли большое внимание ученых, политиков и общественности, именно история государственной бюрократии, которая справилась с ними, может дать наиболее важные уроки на десятилетия вперед. В этой книге объясняются факторы, способствовавшие получению бюрократических результатов в обоих агентствах. При ответе на эти вопросы я надеюсь также пролить некоторый свет и на теоретические загадки.